禁 | 个别地区变相举债 六部门发文明确政府融资边界

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近日,顺丰控股发布公告称,公司控股股东深圳明德控股发展有限公司将5亿股公司股票质押给中信信托有限责任公司,质押期限不明。

地方政府举债的正路只有一条,就是发行地方政府债券。这一点明确了,才能厘清政府和企业责任边界。

当前,个别地区违法违规举债担保时有发生,局部风险不容忽视。财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会等六部门近日发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,进一步明确举债融资政策边界,规范地方政府举债融资行为,要求各地切实加强融资平台公司融资管理,规范政府与社会资本方的合作行为,建立跨部门联合监测和防控机制。我国政府债务风险情况如何?通知出台背景是什么?记者采访了有关部门和专家。

变相举债扰乱市场秩序、积聚财政金融风险

“新预算法实施以来,地方各级政府加快建立规范的举债融资机制,防范化解财政金融风险,取得明显成效。”财政部有关负责人介绍,截至2016年末,我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP初步核算数74.41万亿元计算,我国政府债务的负债率为36.7%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

“但是,一些地区政府违法违规举债担保仍时有发生,此次六部门联合发布通知,就是针对一些地方出现的违规举债‘新变种’,开出负面清单严堵后门,坚决制止违法违规举债担保行为。”这位负责人表示。

地方违法违规举债的新变种,主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域,通过“明股暗债”等方式,变相举债。这些行为违反了现行法律法规和制度规定,扰乱了市场秩序,积聚了财政金融风险。

依据预算法,地方政府举债一律采取发行地方政府债券方式;除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

公益性资产、储备土地不得注入融资平台公司

“地方政府举债的正路只有一条,就是发行地方政府债券。这一点明确了,才能厘清政府和企业责任边界。”中央财经大学乔宝云教授表示,城投债算不算政府债,很多人弄不清楚。实际上,无论是城投债,还是融资平台公司供贷款融资,都是企业的市场行为,跟地方政府举债没有关系。

如何防范地方政府作为大股东,绕道融资平台变相举债?此次六部门开列的负面清单明确:地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产及储备土地注入融资平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

融资平台公司的融资,很多来自于银行等金融机构。部分金融机构对企业提供融资时,仍要求地方政府提供担保承诺。对此,通知明确,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,也不得要求或接受地方政府及所属部门出具担保函、承诺函、安慰函等提供担保。金融机构要切实加强风险防范,落实企业举债准入条件,按商业化原则履行相关程序,审慎评估举债人财务能力和还款来源。

政府与社会资本合作可让利,但不能承诺无风险收益

通知要求,严禁地方政府利用PPP以及各类政府投资基金,违法违规变相举债。

地方政府与社会资本合作,本应利益共享、风险共担。为了调动社会资本参与的积极性,政府可以少分享利益。但在一些地方,PPP和投资基金变成了“明股暗债”,亏了由政府资金“兜底”,社会资本方则“旱涝保收”,无论项目亏盈都有保本收益。这样一来,风险全部转到了政府一边,双方合作变成了社会资本“放贷”。

对此,六部门也开出了负面清单:不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,避免地方政府违法违规通过承担项目全部风险的方式变相举债。同时,明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

加强跨部门联合惩戒,形成监管合力

“财政部将会同有关部门,建立地方政府债务常态化监督机制,定期核查违法违规融资担保问题。”财政部有关负责人表示,目前已分3批对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为公开通报,警示和引导地方政府依法行政,督促金融机构回归服务实体经济本源。

针对地方政府融资担保行为的主要类型,相关部门将打破信息孤岛,建设大数据监测平台,统计监测政府中长期支出事项,并对融资平台公司举借银行贷款,发行资管产品、公司债券等加强监管,定期通报监测结果。

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当前,中国正在积极推进供给侧结构性改革,着力改善供给体系的供给效率和质量,增强我国经济长期稳定发展的新动力。金融业作为现代经济的核心,把握好节奏和力度发展金融要素市场,协助推进供给侧结构性改革,这对上海商品期货市场发展、对上海国际金融中心建设,提出了新的要求,创造了重大的机遇。

同时,加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的,对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的,对金融机构违法违规向地方政府提供融资,或要求或接受地方政府提供担保承诺的,对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,发现一起、查处一起,绝不允许任何人凌驾于国家法律之上。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》原文内容如下↓↓

一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)要求,抓紧设立政府性债务管理领导小组,指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制,结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况,尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查,督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位,对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府,省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展,发现问题及时报告。

二、切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资,服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应当严格规范融资管理,切实加强风险识别和防范,落实企业举债准入条件,按商业化原则履行相关程序,审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。对地方政府违法违规举债担保形成的债务,按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)依法妥善处理。

三、规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作(PPP)。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

四、进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略,严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定,健全规范的地方政府举债融资机制,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府应当科学制定债券发行计划,根据实际需求合理控制节奏和规模,提高债券透明度和资金使用效益,建立信息共享机制。

五、建立跨部门联合监测和防控机制

完善统计监测机制,由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台,统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况,加强部门信息共享和数据校验,定期通报监测结果。开展跨部门联合监管,建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制,对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的,依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的,依法依规追究企业及其相关负责人责任;对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的,依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任;对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

六、大力推进信息公开

地方各级政府要贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》等规定和要求,全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开,严格公开责任追究,回应社会关切,主动接受社会监督。继续完善地方政府债务信息公开制度,县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法,提前公布地方政府债务发行计划。推进政府购买服务公开,地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。推进政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开,地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作(PPP)项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。

各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性,把防范风险放在更加重要的位置,省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任,进一步健全制度和机制,自觉维护总体国家安全,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。各省(自治区、直辖市、计划单列市)政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况,报省级政府同意后,于2017年8月31日前反馈财政部,抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。

特此通知。

财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会

2017年4月26日

INFO.本文已标注来源和出处,版权归原作者所有,转载请联系原作者,如有侵权,请联系我们。文章来源于人民日报

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