国企改革并非中国“特色”

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    国企改革并不是中国特有的话题。在西方国家,国企改革既是推动经济发展、促进技术创新的重要手段,也是社会制度巨变的“经济副产品”。不同的国家,其国企改革的路径都大同小异,但最终的结果却千差万别,甚至走向了两个极端。

    改革都是一样的,为何结果相反?这个疑问的背后,很可能是观察者流于政治和所谓历史传统的成见,而忽视了不同国家在“技术层面”的内在差别。事实上,不同的经济发展阶段,必然孕育了不同层次的金融市场格局和金融体系特征,这些才是决定国企改革成功与否的关键变量。

    大政府“副产品”

    尽管不算“成功”,但和东欧、拉美等国的国企改革相比,西欧的国企改革至少是“最不失败的”。

    在西欧的国企改革大潮中,英国保守党政府推动国企私有化改革一直是标杆,而其推动者撒切尔夫人也被誉为自由市场的忠实捍卫者。1979年,保守党在英国大选获胜后,撒切尔夫人出任首相。此时,昔日的“日不落帝国”已经被“英国病”困扰数十年。

    在二战结束后,英国经济出现滞胀状态,在西方世界中的地位下降,而且这种状态持续了近30年,被一些经济学家戏称为“英国病”。按照当时的统计数据,20世纪70年代,英国制造业劳动生产率年均增长仅为1.6%,在西方七国排位最后。也就是说,这个曾经在“工业革命”时代执世界牛耳的国家,其技术革新速度已明显放缓,国家创新力严重不足。

    在保守党看来,效率低下的国有企业系统是阻碍经济发展和技术进步的首要障碍,而庞大的国企系统成长于工党执政的年代。二战之后,英国殖民地纷纷独立,而英国的企业部门的运营模式很大程度都构建于原先的殖民地时代,当廉价的原材料基地和庞大的海外市场开始瓦解,原有的营运逻辑一时难以调整,因此不少企业面临着经营困难。

    工党政府上台后,先后两次掀起了国有化浪潮。为赢得“选票”,工党竭力避免失业问题,一旦大型企业经营困难,就可能被国有化。因此,到了1979年,英国国有企业系统已经蔚为壮观,其已占全国就业人数的8%和GDP的11%。

    作为工党“大政府”的“副产品”,国企系统的“副作用”也显而易见。数据显示,英国国有企业的生产率年均增长一度仅为1.5%,而同期整个制造业的生产率年均增长为1.9%,后者比前者高出0.4个百分点。除了国企技术革新缓慢之外,其因绩效欠佳,巨额的政府补贴更一直困扰着国家财政。因此,保守党政府下决心推动了西方世界这次最大规模的国企改革。

    除英国以外,意大利、法国等西欧国家也面临着国企改革的问题。这些国家的国有企业主要来自于两个因素。一是历史文化传统,以法国为例,其一直是欧洲中央集权最严重的国家,从早期的重商主义时代开始,国家在经济活动中一直有着强大的支配地位。国家要维持控制力,强大的国企系统必不可少。此外,在二战期间,法国沦陷,不少大企业因利益驱使,纷纷“投靠”希特勒,因此战后被强行收归国有。

    西欧国企强大的另一个重要因素是战后重建,铁路、港口、电信、重型制造等基础设施在战争中被严重破坏,其重建需要强大的资金实力,而私人资本并不具备这个条件,因此只有以国家力量,外加马歇尔计划的援助,才能迅速恢复基建,重建经济。于是,在以上资金密集型的产业,战后二三十年的时间内,迅速形成了巨大的国有企业集团。

    英国之外的西欧国家,其改革急迫性不及英国。但由于欧洲区域一体化的推进,各国也迅速展开了国企改革的潮流。加入欧盟的条件主要是两个方面,一是进行市场化改革,二是改善财政、减少赤字。而庞大的国企系统,既阻碍了资金、劳动力等要素的市场化,也成为国家财政的重要负担,因此改革国企成为各国加入欧盟的主要条件之一。于是,欧洲的国企改革运动在上世纪80年代初开始全面启动。

    对西欧各国来说,其国企改革都基于一定的政党政治和国家利益因素的推动,而俄罗斯等东欧国家在上世纪八九十年代的国企改革的背景则有明显差异。后者很大程度是国家解体和政权崩溃之下,新的执政者为应对经济问题的无奈和仓促之举。不过,尽管西欧和东欧不同时期国企改革的背景各异,但改革手段都是一致的,即私有化。

    寡头与国民

    私有化的主要方式包括协议出售和公开上市两种,前者是指政府通过谈判,将手中国企股权出售给投资者,这些投资者可能是国内外的私人资本,也可以是国企的管理层或者职工。公开上市的方式则主要适用于大型国企的改革,因为这类国企私有化所需要的资金量太大,一般的私人资本无法满足,唯有资本市场一条路。这种方式主要适用于公用事业公司、石油等资金密集型企业,如英国电信、英国天然气公司、苏格兰电力公司等。通过在证券交易所挂牌上市,还可以使这些企业的股东相对分散,有利于促进竞争和资本市场的发展。与此同时,上市也有利于国有资产价格的上升,可以增加国库收入。

    无论是英国,还是俄罗斯,国企私有化的方式也主要是以上两种。不过,值得玩味的是,私有化的方式相同,但两国的私有化结果却走向了截然相反的方向。

    英国的私有化极大地提高了企业的经营效率。撒切尔夫人执政期间,私有化涉及了英国2/3的国企,其中近40家曾严重亏损的大国企扭亏为盈。还有数据显示,1979年启动国企改革之后的近10年时间内,体现技术实力的制造业劳动生产率年均增长率方面,英国超过了美国、日本和德国。

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    相比而言,俄罗斯的私有化则几乎让经济走向崩溃,并一度形成了独步全球的“寡头经济”模式,普通人生活水平长期低于前苏联。直至今天,尽管普京政府不断加强中央集权,并限制寡头,但俄罗斯的贫富分化仍极其严重。统计数据显示,俄罗斯超过80%的财富仍掌握在不到10%的人手中。

    在英国的私有化进程中,尤其值得一提的是公众对国有股的争购。有统计数据显示,上世纪70年代末,英国持有股票的人不到10%,但到了90年代初,这个比例上升到了25%。小股东数量从300万猛增至1000万以上,这在当时,几乎等于每5个英国人就有一名小股东。

    后来,不少留英的中国留学生也加入了认购大军,不少人还小赚一笔,这样的小本致富股市还一度成为留英学生之间的热门谈资。

    俄罗斯在私有化进程中也推动了公众持股,甚至其彻底程度还超过英国。但遗憾的是,俄罗斯的私有化是“教科书”式的,其设计者几乎将西方法学和金融学的课程内容照搬到国企改革的实践之中。其操作方式是,所有俄罗斯公民以证券的形式平均分配国有资产。比如,国有财产总值的1/3约为1.5万亿卢布,总人口1.5亿,那么每个俄罗斯人领到1张1万卢布的私有化证券,可以凭证自由购股。

    但这一做法的结果是,俄罗斯人都将私有化证券卖给了寡头。再加上寡头通过私下交易获得的国有资产,俄罗斯的经济成为“寡头经济”,从能源到铝业,俄罗斯寡头控制了国家的经济命脉,而普通俄罗斯人在出售手中的证券之后,似乎成为自己国家经济巨变的旁观者和成本的承担者。

    对抗权贵需要什么

    一直以来,学界普遍认为,俄罗斯私有化改革的失败应该归咎于原先的政府官员利用手中权力,将国有资产中饱私囊导致。这种看法道出了在社会制度剧变之中,政治权力必然意味着超额经济利益攫取的普遍规律。但这个观点也忽视了技术层面的问题:即只有在一个国家拥有较为完整的资本市场和强大的机构投资者的时候,才可以把国企改革的成本降到最低,并最大程度惠及普通国民。

    在改革之前,俄罗斯并没有一个完整的金融市场,国家的金融体系中,银行占据绝对的统治地位。一直以来,银行作为传统的“间接融资”,其本质是利用国家的信用而把资金集聚到金融机构,但在转轨国家,银行极为容易沦为权贵的“提款机”。比如在拉美和东南亚,寡头都控制着自己的银行。

    俄罗斯私有化的过程中,几乎所有的寡头都和银行进行了“合作”,寡头大量从银行“借钱”,而这些低成本的资金绝大部分都用来对俄罗斯国民持有的私有化兑换券进行收购。与此同时,西方的热钱也大量涌入俄罗斯。于是,各路资金像买大白菜一样迅速把普通俄罗斯人手中的“国资”收入囊中。

    而作为老牌的金融大国,英国在私有化之时,其国内金融市场机构投资者,诸如保险公司、信托基金等已较为发达。这些机构投资者可以看作是普通国民的资产管理者,它们是国资收购的主力军之一,国资出手给他们其实也等于是普通国民在购买。更重要的是,这些机构投资者一定程度可以对抗私人资本对金融市场的操控,从而达到平衡私有化过程中各方利益的作用。

    而在俄罗斯的金融市场,几乎没有人可以对抗寡头,寡头可以利用对银行体系的操控,毫无顾忌地打压私有化兑换券的价格,当价格下行,普通俄罗斯人只能赶紧脱手。

    除了金融市场对私有化的正面推动之外,英国在内的西方发达国家,其私有化进程中最值得后发国家学习的是公开透明。换言之,在私有化过程中,对抗寡头或权贵的手段有两个,一是健康的机构投资者,二是媒体的监督。

    实际上,绝大多数的转轨国家,并不存在媒体的管制,即便在那些曾有军人严酷独裁的拉美和东南亚国家亦是如此。财经媒体的记者们可以每天都盯着国有资产的定价和交易,出现寻租和腐败的情况,他们绝对不会放过,这就给了政府和私有化交易的对方无形的压力。

    因此,即便在东欧、拉美等国家,尽管处在转轨阶段,其私有化也相对公开和透明。即便最终出现了国资流失,国有资产被以低价为少数寡头收购,但国民至少有知情权,并且都是“心甘情愿”地将手中的那一份国资卖掉。但在少数的后进国家,由于存在严格的媒体管制,私有化进程可能变为少数人的分肥,这样的私有化甚至还不如俄罗斯。

    时间回溯到20年前的1994年,叶利钦宣布俄罗斯已有70%的工业企业完成私有化,4000万俄罗斯国民成为股票持有者。如今,“全民所有”早已成为历史,而当初理想主义的激进改革留给俄罗斯经济的是无尽的伤痛。当时,俄罗斯国企改革设计者盖达尔和丘拜斯认为:“把财产分给强盗,也比留在国家的手里要好。因为如果强盗变成自己资本的主人,他就不会再做强盗。”

    20年已经过去,改革者当初的激愤之言,其对错似乎已不言自明。

 

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